Desconcentração

 

Na PRESTAÇÃO DIRETA DO SERVIÇO, o Estado deve ser eficiente e isso se viabiliza por meio de criação de Órgãos internos especializados que irão receber competências internas, especializando internamente, denominado esse fenômeno de DESCONCENTRAÇÃO. 

Desse modo, a desconcentração é um fenômeno utilizado pela administração pública para criar órgãos públicos. Por envolver órgão públicos são fenômenos internos,ou seja, dentro da mesma pessoa jurídica. Enquanto na descentralização haverá pelo menos duas pessoas jurídicas, na desconcentração sempre haverá uma única pessoa jurídica. 

Em outras palavras, na Desconcentração o Estado distribui a prestação do serviço internamente entre órgãos e agentes de um mesma pessoa jurídica, realizando uma distribuição interna, dividindo a competência entre esses órgãos. 

Na União Pessoa jurídica, haverá a presidência da república, Ministério da Saúde, ministério da educação, os ministérios se dividem em Secretarias gerais, Polícia federal que se divide em delegacias e assim por diante. 

Em razão disso, os Órgãos PÚBLICOS não têm personalidade jurídica, ou seja, não são titulares de direitos e obrigações, não tendo responsabilidade por seus atos, e nem mesmo possuem patrimônio próprio. São apenas parte integrante de uma pessoa jurídica responsável, portanto, os atos praticados pelo órgão são imputados à Pessoa Jurídica que ele integra, pois ele não atua em nome próprio, mas desta pessoa jurídica que integra. 

Todos esses órgãos estão dentro da mesma pessoa jurídica, portanto estabelecem uma relação que possui subordinação. Neste fenômeno ocorre o controle hierárquico, existindo um órgão superior emitindo ordens para organização dos órgãos inferiores. 

Por isso, não se pode mover uma ação contra a Prefeitura pois ela não é dotada de personalidade jurídica, mas sim contra o Município que tem a Prefeitura como seu órgão integrante. A escola do Município é um órgão integrante do Município.

Comumente é ensinado que a administração pública direta se divide em órgãos, como no exemplo acima, e que a administração indireta é formada por entidades administrativas que vem a ser as autarquias, fundações públicas,  empresas públicas e sociedades de economia mista. 

Embora essas afirmações superficialmente pareçam corretas, podem induzir ao erro, porque não será somente a administração direta que se divide em órgão, uma vez que as entidades administrativas também podem conter subdivisões em órgão. 

O INSS é uma autarquia pertencente à administração indireta criada mediante descentralização administrativa.  Por ter a necessidade de atender o Brasil inteiro, ele se subdivide em superintendência, unidades de atendimento. Essa divisão interna do INSS constitui o fenômeno da desconcentração.

Classificação da Desconcentração

Essencialmente, poderá haver 3 classificações: 

• Em razão da matéria;

• Quanto a hierarquia; 

•  Desconcentração territorial. 

Em razão da matéria

A desconcentração em razão da matéria é a mais clássica, manifestando-se na maioria das vezes quando são criados os ministérios, ou secretarias estaduais e municipais. Cada um deles trata de uma matéria diferente. 

Quanto a hierarquia

No que tange a hierarquia, os Órgãos PÚBLICOS tem uma divisão.  Na Descentralização, não há manifestação do poder hierárquico, mas na Desconcentração, sim, até porque na Descentralização ocorre a transferência da atividade entre pessoas jurídicas diferentes, e por serem pessoas jurídicas diferentes, não há hierarquia. 

Na desconcentração quanto a hierarquia, os órgãos vão sendo distribuídos dentro de níveis diferentes de hierarquia, começando com Ministérios, Secretarias gerais, delegacias, unidades regionais até o polo final de atendimento. 

Desconcentração territorial 

A desconcentração territorial ocorre quando o órgão é  dividido conforme sua área de atuação. Quando o INSS cria superintendência para atuar no norte, sul, nordeste, sudeste, centro oeste, está ocorrendo uma desconcentração territorial. 

Concentração

É o fenômeno que faz a extinção de órgãos. É o inverso da desconcentração. 

Centralização

Ela pode acontecer pela extinção de entidades administrativas, Assim o serviço que antes era prestado por uma autarquia, voltará a ser prestado pela administração direta. 

Também pode ocorrer quando se delega a prestação do serviço para uma concessionária ou delegatária e depois retoma a prestação do serviço. 

Nesse caso, será o inverso da descentralização. 

Órgãos Públicos

  Como já apresentado, são unidades de atuação sem personalidade jurídica, sendo um centro de competências, com suas atribuições, desprovido de personalidade jurídica própria.  

Quando a receita federal faz algo que desagrada o contribuinte, quem responde é a União, mas como isso se explica. 

Ao longo do tempo, a doutrina desenvolveu tres teorias com o objetivo de explicar a atuação e a imputação da responsabilidade aos órgãos dos entes políticos esse estudo resultou em 3 teorias. 

Teoria do Mandato

De acordo com essa teoria, ocorre a relação entre mandante que atribui a competência a um mandatário. Assemelha-se aos poderes de uma procuração. 

O problema desta teoria é que o estado que deveria ser o mandante é uma ficção, e não haveria como ele outorgar competências por si só pois o estado não existe para tomar suas decisões e eleger mandatários. 

Outro problema é que essa teoria não consegue explicar a responsabilidade civil do estado.  Ao outorgar poderes a outro, em caso de dano, deveria ser o mandatário que responderia, mas não é o que acontece. Na responsabilidade civil do estado, caso um agente público atuando num órgão público cause dano, o estado será quem responde.

Em virtude das críticas, essa teoria não é a adotada no Brasil.   

Teoria da representação

Sua natureza é semelhante à anterior, em que os órgãos públicos irão atuar como representantes do estado,  é parecido com o instituto da tutela ou da curatela no direito civil que atuam como representantes no interesse dos incapazes. 

Além dos problemas da teoria anterior que não se resolveram com esta, como a falta de quem possa nomear o representante pelo fato do estado ser uma ficção, e do porque não seria o representante mais sim o estado que responde pelos eventuais danos causado, o problema desta teoria é que ela equipara o estado às “pessoas incapazes”, sendo que o estado é capaz, tanto que poderia muito bem realizar aquela atividade, e ainda, em caso de dano a terceiro. quem responde pelos atos dos seus agentes é ele próprio.

Essa teoria também não é adotada no Brasil.  

Teoria do órgão 

A atuação do agente/órgão será atribuída ou imputada ao estado. Assim, quando um órgão atua, na verdade quem está atuando é o estado. Quando a Receita age para lavrar o auto de infração, essa atuação é imputada ao estado. 

Essa teoria também pode aparecer como teoria da imputação, em que a atuação do agente ou do órgão público é imputada ao estado. 

Em virtude dessa teoria do órgão que se fundamenta a teoria da aparência, que  é utilizada pela doutrina para justificar a validade dos atos praticados pelo  chamado “agente de fato”. 

O agente de fato é aquele que teve problema em sua investidura,  como aquele que ingressa no cargo de nível superior sem ter o nível superior. Ao ser descoberto o agente é retirado, mas os atos que ele praticou enquanto atuava como servidor, ainda que efetivamente não cumprisse com os requisitos para atuar como tal,  são mantidos pela teoria da aparência, Uma vez que ele aparentava ser um agente do estado,  de fato, mas não de direito.  

Os atos por ele praticado eram imputados ao estado e por isso, ainda que ele fosse um agente apenas de fato e não de direito, quem atuou por trás foi o estado, atribuindo-lhes validade. 

Características dos órgãos públicos

De forma geral, os órgãos públicos podem apresentar as seguintes características

• Sem personalidade jurídica própria;

• Não possuem patrimônio próprio. 

• A criação e extinção dos órgãos depende de lei além da iniciativa reservada;

•  Ausência de capacidade processual. 

Despersonalizados

Em razão de não possuírem personalidade jurídica própria, integram uma entidade, uma outra pessoa jurídica, fazendo parte da sua distribuição interna sendo criados pelo fenômeno da desconcentração.

Desprovidos de Patrimônio

  O patrimônio que aparelha seu funcionamento não lhe pertence , mas sim a pessoa jurídica da qual o órgão faz parte. O carro da secretaria de educação pertence ao município, assim como a roçadeira da secretaria do meio ambiente. A mesa da receita federal, ainda que etiquetada como patrimônio da receita, pertence à União. O prédio da Câmara dos deputados , do STF, é tudo da União. 

Criação e extinção mediante lei que respeita a reserva de iniciativa

A criação do órgão público respeita o princípio da reserva legal, assim para criar órgão precisa de lei. A lei a qual se refere é a lei como espécie normativa  e não lei de forma genérica, fazendo referência a norma. Portanto, precisa ser lei mesmo. 

A  Constituição Federal quando fala do decreto autônomo no art. 84 da CF diz que o presidente pode dispor mediante decreto sobre a organização e o funcionamento da administração pública, desde que não implique em aumento de despesa ou na criação ou extinção de órgãos públicos. 

Isso posto,  o presidente não pode criar um órgão nem extingui-lo por intermédio de um decreto. 

Além da lei, a iniciativa reservada determina que para criar um órgão público dentro do poder executivo federal, o projeto de lei deve partir do Presidente da República. 

A única ressalva fica por conta da criação e extinção de órgãos no legislativo que é feita mediante ato próprio da Câmara dos Deputados  quando o órgão a ser criado for na própria Câmara, ou do Senado Federal quando o órgão a ser criado for do próprio senado. 

Ausência de Capacidade Processual

É a capacidade para mover ou responder a uma ação judicial e os órgãos públicos não possuem capacidade processual. Assim, quando um Tribunal de Justiça viola o direito de alguém, na ação quem figura no polo passivo é o estado ao qual ele pertence. Se a Receita Federal violar o direito de alguém caberá à União responder e assim por diante. Contudo, essa é uma regra que possui algumas exceções.  

Órgãos que possuem capacidade processual

•  Órgãos de estatura constitucional na defesa de suas prerrogativas constitucionais;

• Órgãos especializados. 

Órgãos de estatura constitucional

Órgãos de estatura constitucional são aqueles que decorrem, estão previstos  na própria constituição, como uma Câmara de vereadores, um Tribunal de Contas, o Ministério Público, os órgãos do poder judiciário, e sucessivamente.

Eles são dotados de capacidade processual para defender suas prerrogativas constitucionais. Imagine que antes das eleições executivo e legislativo combinam de não encaminhar ao Tribunal de Contas suas contas para que sejam analisadas e emita-se o parecer prévio. O Tribunal de Contas percebe e recorre ao Judiciário para garantir sua competência constitucional de analisar e emitir o parecer. Isso não seria possível se apenas o Estado ao qual esses órgãos pertencem entrar com essa ação. 

Essa situação ficou nítida quando da análise das contas da Petrobras pelo TCU. Os interesses da União e  do TCU são distintos e por vezes podem colidir e daí a importância de terem capacidades processuais distintas e independentes. 

Órgãos especializados

Existem órgãos públicos que são criados justamente para figurar em juízo, como o Ministério Público, as Procuradorias, a AGU, os órgãos de defesa do consumidor. 

ATENÇÃO: alguns órgãos, embora não possuam personalidade jurídica, por meio de ATRIBUIÇÃO DE LEI, gozam de CAPACIDADE PROCESSUAL ATIVA. A lei 7347 permite que o Ministério Público entre com uma Ação Civil Pública e, quando isso acontece, não é o Estado que está propondo, mais sim o próprio MP que não possui personalidade jurídica, mas possui CAPACIDADE PROCESSUAL ATIVA. 

CUIDADO: alguns órgãos superiores possuem CNPJ, cuja finalidade será de facilitar a estrutura de distribuição dos tributos, verificando a receita que irá para cada órgão, mas isso não significa que ele seja dotado de personalidade jurídica. 

Classificação dos Órgãos Públicos 

Essa é uma matéria que possui muita divergência doutrinária e por isso não possui tanta incidência em questões. 

Quanto à Posição Estatal

Como a Desconcentração é a distribuição interna de competências entre órgão de uma mesma pessoa jurídica, existirá o poder hierárquico. Sendo assim, conclui-se que entre ÓRGÃOS, há hierarquia, onde eles se dividem em: 

• Órgãos independentes;

• Órgãos autônomos; 

• Órgãos superiores;

• Órgãos subalternos. 

Órgãos independentes

Os órgãos independentes são aqueles que estão na cúpula do funcionamento da administração pública, ou seja, estão no nível mais elevado da administração pública. Nenhum órgão está acima dele. Também podem aparecer como órgãos primários, ou ainda órgãos constitucionais por terem previsão direta na constituição. 

Os órgãos independentes exercem a chamada função política, por ser uma função de condução da atuação pública no nível político. Inclusive seus agentes são chamados de agentes políticos na classificação da administração pública.  

De forma resumida, os órgãos independentes são aqueles que representam o poder dentro da estrutura do Estado. Sua independência é quanto a própria hierarquia pois não se encontra hierarquicamente subordinado a ninguém, localizado no topo da hierarquia administrativa, não estando sujeito a nenhuma atividade. A Presidência da República, Prefeitura, Governadoria, no poder legislativo do Estado, a Assembléia Legislativa. O Congresso Nacional não se sujeita à Presidência da República.

Órgãos autônomos

Os órgãos autônomos estão na cúpula da administração pública, nos níveis mais elevados da estrutura da administração pública, mas eles estão imediatamente abaixo dos órgãos chamados independentes. Exemplo é um Ministério que acima dele estará à presidência da república, ou às secretarias em âmbito estadual, municipal ou distrital. 

Os órgãos autônomos são caracterizados por uma ampla autonomia, que será administrativa, financeira em que muitas vezes possuem dotação direta da lei orçamentária e ainda autonomia técnica, para o exercício de suas competências. 

Dentro de suas áreas, os órgãos autônomos têm ampla função de planejamento, exercendo principalmente supervisão dos demais órgãos e entidades, encarregando-se em sua maioria do controle das atividades dos órgãos mais baixos e não da execução.  

Órgãos Superiores 

Os órgãos superiores ficam abaixo dos órgãos autônomos, e eles gozam de poder de direção, exercem controle e coordenam determinadas atividades.Eles exercem comando dentro do seu conjunto de atividades. 

Diferentemente dos demais, ele não possui autonomia administrativa ou financeira, mas coordena órgãos que estão abaixo.

Os órgãos superiores carecem de independência e de autonomia, dependendo da atividade administrativa e orçamento que forem passados pelo órgão autônomo. São “superiores” pois conservam poder de decisão podendo estabelecer regras em sua atividade.

São exemplos de órgãos superiores diretorias e secretarias gerais, os gabinetes e os departamentos. 

Órgãos subalternos

Os órgãos subalternos são órgãos de execução e sua função essencial é executar determinadas atividades. Possuem reduzido poder decisório, não que não possam decidir nada, mas a margem é muito reduzida. 

Alguns autores afirmam tratar-se de órgãos de rotina  por serem órgãos de atendimento, porque os órgãos subalternos são os órgãos de mera execução da atividade, fazendo-a de forma direta. Ele auxilia e presta os serviços diretamente cumprindo as ordens que lhe são dadas.

São exemplo de órgãos subalternos  as portarias, como são chamados os órgãos de atendimento como os postos de saúde. A junta militar é outro exemplo/ 

Mnemônico: IASS

Caso Prático: 

No âmbito administrativo, não há para onde recorrer da decisão do Presidente, uma vez que alcançou-se o topo. Vinculado à Presidência da República, está o Ministério da Fazenda, ao qual se vincula a Secretaria da Receita Federal, a Procuradoria da Fazenda Nacional. Por fim, se tem a Coordenadoria Geral de Recursos Humanos, atuando na execução da atividade pública, obedecendo ordens.  

ATENÇÃO: a doutrina majoritária defende ser possível que apenas os órgãos independentes e autônomos tenham capacidade processual, desde que a lei assim estabeleça. 

Quanto a atuação

No que tange ao âmbito de atuação,  os órgãos públicos podem ser:

• Centrais:é aquele com competência/atribuição em toda a extensão da pessoa jurídica a qual integra. 

• Locais: dotado de competência territorial restrita a determinado ponto da pessoa jurídica a qual ele integra. 

Para melhor ilustrar, a secretaria pública do Estado da Bahia é um órgão central, exercendo competência em todo Estado. Já a delegacia de Itapoã será um órgão local porque sua legitimidade está restrita à área de Itapoã, não indo além disso.  

CUIDADO: o TJ-BA é um órgão central, pois ele tem competência e atribuição em todo e Estado da Bahia sendo ele um órgão Estadual. Já o TRT-BA será um órgão local, uma vez que pertença a União, integrando sua estrutura, e ao analisar suas atribuições com base na União, percebemos que a atribuição para exercer suas atividades não será em todo o âmbito da União, mas somente em determinado ponto dessa pessoa jurídica, que será o Estado da Bahia.  

Quanto a Estrutura

Ao que diz respeito a sua estrutura, os órgãos podem ser:

• Simples ou unitário: 

• Compostos: 

Simples

Os órgãos simples ou também chamados de unitários são aqueles formados por um único órgão, ou seja, um único centro de competência. Por ser formado por um único órgão, consequentemente eles não sofrem com o fenômeno da desconcentração, não se subdividindo. Por isso, pode se afirmar que este órgão representa o fim da linha. 

A Presidência da República será um órgão simples, formado por uma única unidade estrutural, não havendo divisão. O último nível de desconcentração, aquele órgão que não fica ninguém abaixo dele, também será um órgão simples. 

Composto

Possui estrutura composta por mais de um órgão, que por sua vez, possuem autonomia e atribuições específicas, mas que se juntam para formar o órgão composto. Assim, eles sofrem o fenômeno da desconcentração. 

Para elucidar, veja o Congresso Nacional que é um órgão composto. Fazem parte dele a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. A Câmara dos deputados possui atribuições próprias da mesma forma que o Senado as possui, no entanto, ao se somar, formam o Congresso Nacional, sendo outro órgão com atribuições próprias. Outro exemplo são os ministérios. 

Quanto à atuação funcional

Em relação à atuação funcional que também pode aparecer como quanto à estrutura a depender do autor, os órgãos podem ser:

• Singulares, unipessoal ou burocrático; 

• Colegiados, pluripessoais.

Os órgãos singulares possuem estrutura que pode ser simples ou composta, no entanto, manifesta sua vontade por meio de um único agente que toma as decisões. A Presidência da República é um órgão singular, manifestando a vontade por meio de um agente que representa a vontade do próprio órgão, o Presidente. Um ministro é quem bate o martelo e toma as decisões dentro de um ministério, ainda que ouça os assessores e consultores. O diretor em uma diretoria.

Já os órgãos colegiados, para que ocorra a manifestação de vontade, este órgão depende de um grupo de agentes, uma decisão em conjunto realizada mediante deliberação, em que se estabelece um debate, chegando a uma conclusão mediante o maior número de posicionamentos no mesmo sentido. O Congresso Nacional é um órgão colegiado, da mesma forma que será um órgão composto, mas isso não influencia necessariamente em ele ser um órgão colegiado. Veja que a Assembleia legislativa de um Estado é um órgão simples, muito embora seja um órgão colegiado, pois manifesta sua vontade por meio de um grupo de agentes.

Destarte, a princípio, esta classificação de singular e colegiado não guarda relação com a estrutura, tomando por base os agentes públicos que manifestam a vontade. 

Quanto a atividade do órgão

Por fim, a classificação que toma por base as atividades do órgão, também chamados de quanto as funções que exercem pela doutrina, os divide em: 

• Ativo: 

• Consultivo: 

• De controle:

Um órgão ativo é aquele que busca cumprir os fins estatais, atuando executando a atividade pública diretamente. Presta serviço público, exercendo poder de polícia, exercendo a atividade pública de forma direta sendo órgãos de execução da atividade pública, Exemplo é o ministério da educação. 

Já um órgão consultivo atua emitindo opiniões, elaborando pareceres, dando sua opinião aos demais órgãos públicos acerca de sua atuação. Eles definem a melhor forma de atuação em determinada atividade. Fazem parte as consultorias. 

Os órgãos de controle, diretamente, não prestam nenhum serviço a população,  são aqueles por meio dos quais a administração controla os demais órgãos, fiscalizado. e ainda se subdividem em:

• Controle interno: como é o caso do CNJ, CNMP, integrante de um determinado órgão o auto controlando. 

• Controle externo: como ocorre como  tribunal de contas da União, auxiliar do legislativo que controla as atividades de outros órgãos

Importante destacar que o benefício à população existe de forma indireta, e não direta. 

Macete: desconcentração cria órgãos