Processo para Aprovação das Emendas Constitucionais

 

Também chamado de Limitações formais ao poder reformador, dizem respeito ao processo de tramitação dos projetos de Emendas Constitucionais. 

Toda norma é dotada de forma e conteúdo. A forma diz respeito ao modo como foi feita, enquanto que o conteúdo é o que tem dentro dela.

CRFB/88 “ Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.” 

O Art. 59 da CF trará os tipos de norma que temos em nosso ordenamento jurídico, sendo elas: Emenda Constitucional; Lei Ordinária; Lei Complementar; Lei Delegada; Medida Provisória; Decreto Legislativo e Resolução. Para cada uma destas espécies normativas, o constituinte previu um PROCESSO LEGISLATIVO. 

Sendo a norma feita de forma incompatível com esta previsão, a norma produzida será inconstitucional (formalmente), devendo portanto ser respeitado o processo legislativo de produção de cada norma sob pena de ser declarado inconstitucional. 

O processo legislativo contendo a forma de produção de uma emenda constitucional encontra-se disposto nos arts. 60 I II III §2º §4º §5º e abrange o rol de apresentação da PEC, a forma de votação, ausência de sanção ou veto e a impossibilidade de reapresentação de PEC rejeitada ou tida como prejudicadaa na mesma sessão legislativa que ocorreu sua rejeição. 

Em outras palavras, refere-se a forma diferenciada de tramitação de uma Emenda Constitucional visto que o processo de reforma é classificado como rígido pela doutrina. 

Iniciativa

Apresentação da proposta de Emenda Constitucional pelos legitimados listados no art. 60 caput da CRFB/88 cujo rol é taxativo. 

CRFB/88 “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.”

Perceba que não há como um único membro do Congresso Nacional propor a mudança ao texto constitucional. 

Embora a doutrina de José Afonso da Silva defenda a possibilidade de iniciativa popular na apresentação de PEC mediante interpretação do art. 61, os tribunais não reconhecem este posicionamento, afirmando não existir iniciativa popular por ausência de previsão no rol taxativo. 

CRFB/88 “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.”

Ao comparar o dispositivo que elenca os legitimados a apresentar proposta legislativa, é nítida a diferença entre estes e os indicados a apresentar Proposta de Emenda Constitucional (PEC). 

Como está se diante de procedimentos diferenciados de produção de norma, não há estranheza que os legitimados a apresentar as propostas sejam distintos também, até porque, o fato do processo de produção de emendas à constituição, por natureza será mais rígido, e portanto, pode possuir rol de legitimados mais restrito. Assim, não há iniciativa popular para proposta de Emenda à Constituição.

Desta maneira, são taxativamente legitimados a propor PEC:

• 1/3 da Câmara dos deputados (171) e/ou 1/3 do Senado Federal (27): iniciativa concorrente entre eles;

• Presidente da República;

• Mais da metade das Assembléias Legislativas (14), cada uma com maioria relativa.  

Discussão 

No processo descrito pela Carta Constitucional não se estabelece quem analisa primeiro a PEC, pois ambas as casas devem analisar o texto como se fosse a primeira vez, podendo inclusive modificá-lo livremente, não existindo a figura de casa iniciadora e revisora como no processo legislativo comum. . 

Assim, independentemente de qual casa esteja analisando a proposta, o procedimento começa com a análise do texto por sua Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), comissão permanente responsável por analisar a admissibilidade constitucional da PEC e se aprovada, passa para as eventuais comissões especiais cuja competência é analisar a matéria de que trata a PEC, em sendo aprovada passam das discussões em plenário e votação da Emenda. 

A análise das comissões ocorre independentemente de já ter o projeto de emenda passado por aprovação da outra casa. 

Modificação do Texto e Supressão de Expressão

No caso da primeira casa ter aprovado o texto e a segunda realizar alteração substancial no texto, a PEC retorna a primeira casa para reanálise integral também permitido a ela liberdade de modificação.

No entanto, quando ocorre apenas a supressão de expressão pela segunda casa e que no sentido normativo não ocorre alteração de sentido, não será necessária nova análise e votação na primeira casa. 

Votação 

CRFB/88 Art. 60 “§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.”

O art. 60 §2º estabelece que  após as discussões, a PEC será votada obtendo a aprovação por 3/5 dos membros de cada Casa em 2 turnos em cada casa do Congresso nacional. 

Não há sessão conjunta para aprovação, será uma Casa de cada vez. Dois turnos em uma casa e somente depois, passa para a outra.

O quorum qualificado de 3/5 dos seus membros será alcançado com aprovação de, no mínimo, 308 Deputados Federais e 49 Senadores. 

Promulgação 

CRFB/88 Art. 60  “§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.”

No processo legislativo comum, após aprovada a lei ocorre a sanção ou veto do Presidente da República. No caso da PEC, isso não ocorre. 

De acordo com o art. 60 §3º, em sendo aprovada, a PEC será promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado conjuntamente. A promulgação não é pela Mesa do Congresso, mas por ambas as Mesas juntas. 

A Mesa da Câmara é composta por um Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro Secretários e seus quatro suplentes. 

A Mesa do Senado é composta por um Presidente, dois Vice-Presidentes, um Segundo Vice e dois Secretários. 

CRFB/88 Art. 57 “§ 4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente. “

No primeiro dia em que se reúnem os eleitos, entre si, eles elegem dentre seus próprios membros, os componentes das mesas, sendo este, um órgão de deliberação. Para compor esta mesa, será utilizado, tanto quanto possível, a representação proporcional aos partidos, sendo que o partido ou coligação majoritária, indicará o Presidente, e assim por diante (art. 58 §1º da CRFB/88).

CRFB/88 Art. 57 “§ 5º A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.”

 Após as eleições que formam as Mesas da Câmara e do Senado, deverá se formar a Mesa do Congresso Nacional. Ela será composta da seguinte forma: o Presidente da Mesa do Senado será o Presidente da Mesa do Congresso, o Primeiro Vice da Mesa da Câmara, será o Primeiro Vice da Mesa do Congresso, o Segundo Vice do Senado será o Segundo Vice da Mesa do Congresso, e alternadamente, de forma sucessiva, irá se compor a Mesa do Congresso Nacional. 

Perceba que A MESA DO CONGRESSO NACIONAL NÃO É A MERA JUNÇÃO DAS MESAS DAS DUAS CASAS, sendo a Mesa do Congresso diferente da soma das Mesas da Câmara + Mesa do Senado. 

Destarte, a promulgação será feita por ambas as Mesas e não pela Mesa do Congresso Nacional. Em virtude disso, toda Emenda é precedida da seguinte frase: “AS MESAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda...”

Proposta rejeitada ou tida como prejudicada 

CRFB/88 Art. 60 “ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.”

O art. 60 §5º estabelece que em sendo rejeitada ou tida como prejudicada, a PEC não poderá ser reapresentada na mesma sessão em que ocorreu a rejeição ou prejuízo. 

Uma PEC rejeitada será aquela eivada de vício formal, em que não foi alcançado o quorum necessário para aprovação.

Já uma PEC prejudicada será aquela que o  vício é material, ou seja, atinge o objeto, relativo ao tema do qual a PEC trata. Não é incomum que tramitem sobre o mesmo tema várias propostas, sobre o mesmo assunto, mas versando sobre ele de forma distinta. Ao se aprovar uma, a outra fica prejudicada e somente poderá ser reapresentada na próxima sessão legislativa, em nome da segurança jurídica.

Uma sessão legislativa é a reunião anual do Congresso Nacional (CRFB/88 Art. 57 caput) composta por duas sessões ordinárias, indo de 02/02 à 17/07 e 01/08 à 22/12.  

Destarte, se uma proposta de Emenda é rejeitada ou tida como prejudicada na primeira parte deste período, ela não poderá ser reapresentada no segundo período por configurar a mesma sessão legislativa, podendo somente ser reapresentada novamente na próxima sessão legislativa, ou seja, 02/02 do ano seguinte. 

Sessão Legislativa e Legislatura

CRFB/88 “Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.” 

A sessão legislativa é diferente da legislatura. A sessão legislativa é o período anual de trabalho dos legisladores que de acordo com o art. 57 da CRFB/88 de 02/02 a 17/07 e 01/08 a 22/12. 

Assim, cada ano configura uma SESSÃO LEGISLATIVA, ao qual os legisladores participam de duas SESSÕES ORDINÁRIAS: a primeira de 02/02 a 17/06 e a segunda de 01/08 a 22/12.). 

Caso seja convocada uma sessão durante os períodos de recesso, esta será uma SESSÃO EXTRAORDINÁRIA.

CRFB/88 Art. 44 “Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos.”

Por sua vez, uma legislatura corresponde ao período de 4 anos, o que não configura sinônimo de mandato, pois o mandato de um deputado será de 4 anos, o que corresponde a uma legislatura, mas um Senador por sua vez cumpre duas legislaturas, porque possui mandato de 8 anos. 

Dessa maneira, em sendo a PEC rejeitada em 3/02/2023, somente poderá ser apresentada a partir de 02/02/2024. Independe se na primeira ou segunda sessão ordinária.

No entanto, a PEC pode ser rejeitada e reapresentada na mesma legislatura, desde que ocorra em sessões legislativas distintas. 

O art. 67 que fala da reapresentação do projeto de lei rejeitado na mesma sessão legislativa não se aplica no caso das PEC, aplicando-se apenas ao processo legislativo comum, assim como a sanção e veto do presidente. 

Uma PEC pode ser reapresentada na mesma legislatura (mandato) desde que em sessões legislativas distintas (ano). 

Princípio da Simetria no Aspecto Formal 

Os limites aplicados pelo modelo federal no art. 60 e seus incisos não se estendem em sua totalidade às Constituições estaduais. O art. 60 não seria obrigatório, até mesmo por uma falta de correspondência de determinados itens.

Desta maneira, não inclui os incisos do art. 60 que contém os legitimados a apresentar a PEC, sendo possível até mesmo que exista iniciativa popular para a propositura de emenda à Constituição Estadual, o que não existe em âmbito federal.

“[...] 3. É facultado aos Estados, no exercício de seu poder de auto-organização, a previsão de iniciativa popular para o processo de reforma das respectivas Constituições estaduais, em prestígio ao princípio da soberania popular (art. 1º, parágrafo único, art. 14, I e III, e art. 49, XV, da CF).

(ADI 825, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-139 DIVULG 26-06-2019 PUBLIC 27-06-2019)” 

Deste modo, a Constituição Estadual pode estabelecer outros legitimados para apresentar a PEC no plano estadual. 

Mandado de Segurança contra PEC

Apenas o parlamentar tem legitimidade de apresentar Mandado de Segurança em face de PEC inconstitucional conforme  informativo 711 do julgamento do MS 32033 é encontrada visão atual deste direito de controle. 

O parlamentar tem o direito líquido e certo de somente participar de processo legislativo constitucional. Ao verificar inobservância do devido processo legislativo, o parlamentar pode impetrar este MS como forma de controle preventivo, concreto, incidental, difuso, de constitucionalidade. Neste caso a legitimidade é apenas do parlamentar. 

Estes projetos de leis (ordinária ou complementar) somente podem ser questionados quanto ao seu aspecto formal (inobservância do processo de formação) enquanto as PEC podem ser analisadas pela aspecto formal ou material, pois o constituinte proibiu até mesmo a deliberação de tais temas nas casas do Congresso (art. 60 caput). 

Perceba que ao que tange ao parlamentar, o direito líquido e certo se refere apenas a participação de processo legislativo formal, ou seja, aspecto formal. Em relação a PEC o aspecto material, somente poderá ser analisado de acordo com a redação do art. 60 caput. 

ATENÇÃO: no Brasil não é adotado o controle preventivo abstrato judicial de constitucionalidade, mas apenas concreto no bojo de situação conflituosa real pela ausência de compatibilidade com o que determina a CF.