Servidão Administrativa

 

A CRFB/88 garante em seu art. 5º XXIII aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Brasil o direito à propriedade, mas a condiciona ao cumprimento da função social, o que autoriza que o Estado intervenha na propriedade não só com base no texto constitucional, como na lei. Comumente, é apontado como fundamento jurídico da servidão o art. 40 do decreto lei nº. 3.365/41.

Decreto lei 3.365/41 “Art. 40.  O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.”                  

A servidão administrativa será uma das formas de intervenção do Estado na propriedade na modalidade restritiva e além de ter como base a função social da propriedade, ainda pauta-se na supremacia do interesse público sobre o privado.

Instituto da Servidão

A servidão é um instituto pertencente à teoria geral do direito, de modo que desenvolveu uma vertente destinada ao direito privado e outra com diversas adaptações para ser utilizada pelo direito público. 

Consequência disso é que existirão momentos em que se assemelham ou se distanciam.

Essencialmente, a servidão consiste em:

• Natureza de direito real sobre coisa alheia;

• Sujeição da coisa serviente em relação a coisa dominante;

•  O direito real confere uso e gozo e direito de extração. 

Mesmo que o conceito ostente muitos pontos convergentes, o regime jurídico que cada instituto serve confere-lhes diferenças essenciais. 

Por exemplo, a servidão administrativa recai sobre bens públicos ou privados enquanto a servidão civil sujeita apenas imóveis privados, ou a servidão civil impõe somente obrigações passivas de deixar fazer, ao passo que a servidão adinistrativa além das obrigações passivas, também pode exigir obrigações ativas como cortar árvores, roçar o mato, entre outras.

No momento, o objeto de análise será apenas a servidão administrativa, ficando a servidão civil deixada para análise futura em momento oportuno.

Conceito de Servidão Administrativa  

“Servidão administrativa é o direito real de gozo de natureza pública, instituído sobre imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de utilidade pública.”   

Maria Sylvia  Zanella di Pietro 

Em outras palavras, a servidão administrativa é o uso permanente de um bem imóvel alheio para a finalidade de atender a uma utilidade pública que pode ser um serviço público ou obra pública. Consequência disso, o proprietário ficará limitado de exercer os direitos de uso e gozo da coisa e a depender da natureza da servidão, deverá cumprir obrigações positivas além de somente tolerar. 

Constitui prerrogativa da administração pública que pelo seu poder de império lhe permite onerar propriedade alheia com um direito real de natureza pública.

Elementos da Servidão Administrativa 

A servidão administrativa será composta de elementos que a caracterizam e ajudam a diferenciar de outros institutos restritivos da propriedade:

• Sujeitos; 

• Objetos;

• Finalidade. 

Objetos

Funciona de forma muito semelhante a servidão civil, onde existe um prédio dominante e um prédio serviente, ou seja, um bem serviente ao outro. No entanto, a servidão administrativa é a única que o bem serviente estará atendendo ao interesse público. 

Na modalidade de Servidão Administrativa o prédio serviente é o prédio privado atrelado a execução das atividades e sujeitos às limitações, enquanto o prédio dominante é o Serviço Público ou obra pública.

O bem serviente também pode incidir sobre imóveis públicos conforme doutrina majoritária, ainda que uma minoria discorda. Dos concordantes, parcela minoritária dela ainda afirma não ser necessário seguir a hierarquia federativa, pois a maioria afirma ser necessário seguir essa hierarquia. 

Partindo dessa lógica, o município não poderia estabelecer uma servidão administrativa sobre um bem do Estado ou da União, enquanto que a União pode instituir servidões administrativas para bens dos Estados e dos Municípios. Essa é a aplicação do princípio da hierarquia administrativa aplicada às servidões.

Sujeitos

Os sujeitos envolvidos em uma servidão administrativa serão os detentores da propriedade que deverão suportar a servidão e a entidade que presta o serviço ou realiza a obra pública.

Sendo assim, podem estar de ambos os lados pessoas jurídicas públicas ou privadas, pois na prestação de serviços públicos encontramos ambos os regimes, seja pela administração indireta ou por meio de concessão,  mas o bem serviente será o único que poderá ter como sujeito uma pessoa física proprietária do imóvel. 

Finalidade

Na servidão administrativa, o bem será serviente a um serviço ou obra  pública. Desta maneira o que fundamenta sua aplicação será a supremacia do interesse público sobre o privado, pois ao  restringir o direito de um, muitos irão ser beneficiados. 

Imagine um  poste colocado no terreno para passar a fiação elétrica, ou uma plaquinha no muro para indicar a rua.

Características da Servidão Administrativa 

A servidão ainda possui outras  características que a diferencia das demais espécies restritivas de intervenção do Estado na propriedade. 

• Direito real;

• Caráter de interesse coletivo;

• Caráter Perpétuo;

• Recai sobre bem específico. 

Direito Real

Como natureza jurídica, é  um ônus real de uso imposto pela administração. Por tratar-se de direito real que incide sobre bens imóveis de caráter individual e específico, deverá ser registrada no Cartório de Registro de Imóveis.

O registro no cartório serve para dar publicidade a toda coletividade, de modo que nenhum terceiro poderá apresentar oposição a essa servidão. 

No entanto, quando a servidão decorre de lei, o STF entende que o registro torna-se dispensável. 

Caráter Perpétuo da Servidão 

O estado coloca restrição permanente e específica sobre determinado bem, ficando serviente a execução de um serviço ou obra pública. 

Possuir caráter perpétuo não significa eterno, porque não havendo mais interesse público na manutenção da servidão, o Estado pode extingui-la. 

A perpetuidade apenas indica que não existe caráter temporário de utilização do bem, tampouco prazo específico e o Estado necessita utilizar o bem sem prazo determinado. 

Quando estabelecem prazos certos e eles são extrapolados,  o Estado  necessita realizar procedimentos de renovação destes prazos, e o caráter perpetuo do instituto afasta essa necessidade, permitindo ao Estado usar e gozar do bem enquanto for necessário.

Finalidade Específica

A Servidão administrativa ocorre para realização de obra ou serviço público de interesse coletivo específico, sendo que desaparecendo esta finalidade, o instituto não tem mais razão de existir.. 

Desta maneira a servidão pode ser extinta:

• Perda de interesse do poder público em utilizar a propriedade alheia;

• Desaparecimento do bem gravado;

• Incorporação do bem gravado ao patrimônio da pessoa jurídica que institui a servidão.

Diferença entre Servidão Administrativa e Limitação Administrativa

Ao aprender direito de propriedade, são apresentadas como características da propriedade o caráter absoluto e exclusivo. O caráter absoluto é a ideia de que o particular pode utilizar o bem como quiser, desde que não prejudique terceiros, poderá dar a destinação que quiser. Já o caráter exclusivo diz que quem usa o bem é o proprietário ou alguém que atue em seu nome com a devida autorização.

As intervenções restritivas afetam o Caráter Absoluto ou o Caráter Exclusivo, às vezes ambos. Mas na LIMITAÇÃO e na SERVIDÃO ou será um ou será outro.

Assim, quando o poder público determina que somente pode ser construído até 4 andares, continua a utilizar o bem sozinho e o que se limita neste caso será o caráter absoluto da propriedade onde as disposições serão limitadas pelas normas do poder público. 

Colocar uma plaquinha no muro da casa para indicar qual rua é, não influencia no que o particular realiza dentro do bem, mas o Estado passa a utilizar com o particular atingindo o caráter exclusivo da propriedade. 

Destarte, a limitação afeta o caráter absoluto da propriedade, uma vez que o proprietário está utilizando o bem, mas sua utilização fica sujeita a limitação imposta pelo Estado, enquanto a servidão afeta o caráter exclusivo podendo o proprietário utilizar o bem como quiser, mas tendo que permitir que o Estado use o bem em conjunto com ele, afetando seu caráter exclusivo.

Instituição da Servidão Administrativa 

Incide apenas sobre bens imóveis alheios, sendo instituída por: 

• Procedimento Administrativo;

• Lei.

Procedimento Administrativo

Quando a servidão administrativa é instituída mediante procedimento administrativo, será muito semelhante ao procedimento de desapropriação, composto das seguintes etapas: 

• Ato declaratório de utilidade Pública;

• Acordo ou decisão judicial;

• Registro no cartório de Imóveis. 

Via de regra, busca-se o acordo administrativo com o proprietário, de modo que, não sendo efetivado o acordo, a administração pública busca pela defesa do interesse público por via judicial. 

Será registrada no cartório de registro de imóveis para possuir efeito erga omnes, sendo essa a única garantia que terá. 

A servidão já é instituída antes do registro no cartório de imóveis entre o proprietário e o poder público, portanto já está valendo a servidão.  

Com relação à indenização, ela existe e será prévia, porém somente será paga em caso de dano comprovado, por isso é uma indenização condicionada e nem sempre ocorre.

Fixação de Servidão pela Lei 

“Não consideramos legítima a forma de instituição de servidões administrativas através de lei como fazem alguns autores. As servidões são instituídas sobre propriedades determinadas e que não ocorre com a lei que estabelece o direito de uso sobre propriedades indeterminadas.”  

José dos Santos Carvalho Filho  

Este doutrinador não considera válido a instituição de servidão administrativa diretamente pela lei. Para ele, a servidão administrativa deve ser instituída por um decreto, que por sua vez, seja autorizado por lei. Esse posicionamento foi desenvolvido em virtude do autor em questão  não considerar as leis com efeitos concretos.

Outra parte da doutrina afirma que a lei diretamente pode instituir a servidão administrativa, uma vez que outros autores entendem que essas leis de efeitos concretos existem e podem instituir servidão por meio de lei. 

Na prática, a servidão administrativa instituída mediante lei pode decorrer ou não de ato unilateral ou bilateral entre as partes para sua constituição. 

A servidão administrativa instituída mediante lei pode ser verificada nas margens dos rios navegáveis e ao redor dos aeroportos. 

Este é outro ponto polêmico porque ao não recair sobre bens específicos, defendem alguns que seria uma limitação e não servidão. No entanto, a restrição está atrelada a viabilização de um serviço público que venha a ser o serviço público de policiamento das águas e no segundo a realização do serviço aéreo nacional.  

Direito a Indenização

Como a servidão é individual e específica, em caso de dano, cabe Indenização prévia, mas esta indenização não é automática pois a servidão recai apenas sobre parte do bem e não impede seu uso pelo proprietário. 

Ela funciona como no procedimento da desapropriação, em que primeiro declara a necessidade de utilizar o bem em razão do interesse público e depois executa a servidão e avaliando o dano, institui o valor da servidão propriamente dito. 

Em razão disso, a servidão não é auto executável, deve derivar de Acordo onde não podendo, será mediante decisão judicial e ainda por meio de lei.

Decreto lei 3.365/41 Art. 10 “Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.”

Esse dispositivo garante o prazo prescricional de 5 anos para buscar um ressarcimento em razão da servidão administrativa, cujo termo inicial será a instituição da servidão.

Como  já dito, ao existir indenização pela servidão, ela será prévia, portanto, a data da instituição da servidão que marca o termo inicial para buscar o ressarcimento.